6 pomysłów na walkę z wykluczeniem transportowym

Bartosz Jakubowski, Maciej Dulak | 19-04-2018 20:15:15 | zajmie Ci przeczytanie tego artykułu
6 pomysłów na walkę z wykluczeniem transportowym
Wikimedia Commons

Ustawowe wsparcie dla „otwartych” przewozów szkolnych, z których nie będą musieli korzystać jedynie uczniowie. Mniejsze rozproszenie odpowiedzialności za organizację transportu. Odwrót od wspierania „Polski dzielnicowej”. Wprowadzenie przejrzystych zasad, na podstawie których samorządy muszą zapewnić realizację minimum czterech kursów dziennie pomiędzy sąsiadującymi miejscowościami. To tylko niektóre pomysły na poprawę sytuacji w publicznym transporcie zbiorowym, które przedstawiamy jako alternatywę dla budzącej ogromne wątpliwości zmiany prawa przygotowanej przez Ministerstwo Infrastruktury. Efektem drobnych, ale przemyślanych i rozciągniętych w czasie korekt powinna być likwidacja komunikacyjnych „białych plam”. Długofalowo zaś – stworzenie rynku dobrze uregulowanego, ale też otwartego i konkurencyjnego.

Zaproponowana przez Ministerstwo Infrastruktury nowelizacja ustawy o publicznym transporcie zbiorowym to kolejny przykład braku szacunku dla polskich obywateli. Projekt dobije znajdujący się w tragicznym stanie publiczny transport pozamiejski, o czym obszernie pisaliśmy już na naszych łamach. Nie od wczoraj wiemy też, że Polska cierpi na nadmiar uchwalanego prawa, co potocznie określane mianem „legislacyjnej biegunki”. Nadmiar wydawanych aktów prawnych wiąże się również z niestabilnością prawa, które zmienia się zbyt często i zbyt szybko. Dlatego też nie proponujemy nagłych i radykalnych zmian. Postulujemy za to szereg drobnych i rozpisanych w czasie korekt, które pozwolą umocnić dobre praktyki stosowane obecnie i rozpropagować je w samorządach, które do tej pory nie podjęły się organizacji transportu publicznego.

1. Otwarte przewozy szkolne

Pierwszą z takich zmian jest wyraźne wskazanie, że środki przeznaczone w ustawie na „dowóz uczniów” mogą (a wręcz powinny!) być wydatkowane w celu utworzenia linii komunikacji regularnej, w których uczniowie będą uprawnieni do bezpłatnych przejazdów. Już teraz część samorządów gminnych organizuje dowóz uczniów do szkół w formie przewozów otwartych (czyli takich, z których mogą korzystać nie tylko uczniowie), nabywając bilety miesięczne dla uczniów na linie regularne. Przewoźnik uruchamia je w relacjach wskazanych przez gminę. Jest to rozwiązanie tańsze i korzystniejsze dla mieszkańców niż przewozy zamknięte (czyli takie, z których mogą korzystać tylko uczniowie). W istniejącym systemie nie istnieje jednak bezpośrednie powiązanie pomiędzy usługodawcą (przewoźnikiem) a zamawiającym (gminą).

Prosta regulacja, wprost uprawniająca samorząd do skierowania środków (obecnie już wydawanych), na dowozy uczniów do organizacji transportu regularnego, będzie dużym krokiem ku likwidacji transportowych „białych plam”.

Dlatego też należy ją wprowadzić niezwłocznie – tak, aby od nowego roku szkolnego autobusy szkolne w całej Polsce mogły wozić nie tylko uczniów. Nie należy na ten cel rezerwować żadnych dodatkowych środków, gdyż obecnie gminy wydają łącznie ponad 800 mln zł na dowozy uczniów. Ponadto praktyka pokazuje, że zmiana systemu szkolnych przewozów zamkniętych na otwarte wiąże się z obniżeniem kosztów ich realizacji dla typowej gminy wiejskiej o ok. 40-50%.

2. Redukcja liczby organizatorów

Propozycja przepisu z projektu nowelizacji uprawniającego gminy do delegacji obowiązków organizatora publicznego transportu zbiorowego na powiat w drodze porozumienia jest godna poparcia. Nie należy jednak ustalać sztywno zakresu możliwych rodzajów porozumień. O ile porozumienia na tym samym szczeblu samorządu są możliwe od dawna, to nadal pojedynczy powiat nie może przekazać swoich zadań marszałkowi województwa. Trzeba to niezwłocznie zmienić. Warto zwrócić uwagę, że to typowa praktyka m.in. w Czechach, gdzie cała komunikacja lokalna (kolej, tramwaje, autobusy miejskie i regionalne) w kraju morawsko-śląskim jest prowadzona przez regionalnego organizatora, któremu wszystkie gminy zleciły organizację przewozów. W ten sposób mieszkańcy otrzymują zintegrowaną sieć połączeń z jednolitą taryfą biletową.

3. Koniec „Polski dzielnicowej”

Obecna ustawa zamyka transport w granicach administracyjnych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. W projekcie nowelizacji problem ten poruszono tylko częściowo i za pośrednictwem niejasnych przepisów prawnych. Redefinicja zakresu odpowiedzialności organizatora publicznego transportu zbiorowego musi wyraźnie wskazywać na jego prawo do organizacji transportu poza własne granice, nawet w przypadku braku porozumienia (w domyśle – finansowania) ze strony innych samorządów. Należy przy tym wskazać, że w takiej sytuacji linie komunikacyjne poza granice danego samorządu powinny sięgać do sąsiednich miejscowości gminnych (w przypadku powiatu) lub powiatowych (w przypadku województw), a nie jak obecnie w przypadku transportu kolejowego – do pierwszej stacji.

4. Sieć przewozów użyteczności publicznej

Zdefiniowane standardy publicznego transportu zbiorowego powinny w jasny sposób obligować samorządy do zapewnienia połączeń o charakterze użyteczności publicznej (tj. gwarantujących odpowiedni poziom cen i dostępności) w postaci minimum czterech kursów publicznego transportu zbiorowego w godzinach 6-22. Powinno to dotyczyć relacji pomiędzy sąsiadującymi miejscowościami gminnymi (co powinno stanowić obowiązek starostów powiatowych), a także pomiędzy sąsiadującymi miastami powiatowymi/miastami na prawach powiatu (co powinno stanowić obowiązek marszałków województw).

5. Nowy system finansowania? Tak, ale bez pośpiechu

Jak wykazaliśmy w poprzednim artykule istniejący system finansowania transportu pozamiejskiego w postaci dopłat do biletów ulgowych pozwala na różnego rodzaju nadużycia. Utrudnia również organizację transportu w modelu, w którym to samorząd prowadzi sprzedaż biletów (większość systemów komunikacji miejskiej w Polsce). Proponowane w nowelizacji rozwiązania nie ułatwiają także integracji systemów taryfowych. Z uwagi na poziom skomplikowania istniejącego systemu i jego osadzenie w obecnych strukturach organizacyjnych, jego zmiana wymaga odpowiednio długiego vacatio legis (wejście w życie nie wcześniej niż w styczniu 2020 roku). Chodzi o to, by zarówno pasażerowie, przewoźnicy, jak i samorządy były w stanie należycie oraz bez zakłóceń korzystać i organizować sprawny transport publiczny.

Tworząc główne założenia nowego systemu kluczowa jest likwidacja w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów podziału na komunikację miejską i resztę przewozów. Należy również ujednolicić wszystkie ulgi do jednego wymiaru, bez podziału na rodzaj komunikacji – pozwoli to na likwidację wszelkich barier w integracji taryfowo-biletowej różnych systemów transportowych. Niezwykle ważne będzie również zakończenie wypłat dotacji do biletów ulgowych. Środki wydawane do tej pory na ten cel powinno się przeznaczyć na wsparcie finansowe samorządów w formie dotacji celowej z budżetu państwa.

Uprawnionymi do otrzymania wsparcia będą gminy wiejskie i miejsko-wiejskie oraz powiaty (bez miast na prawach powiatu), które:

1. Przekazały swoje zadania organizatora transportu na wyższy szczebel samorządu lub

2. zawarły porozumienie z innym samorządem w celu organizacji transportu publicznego lub

3. Realizują minimalny standard obsługi komunikacyjnej tam, gdzie wcześniej nie był on dotrzymany.

Kwota dofinansowania ze środków budżetu państwa powinna wynosić zadeklarowaną w porozumieniu (w przypadku punktów 1. i 2.) wysokość środków lub 50% kosztów organizacji minimalnego standardu obsługi komunikacyjnej (punkt 3.), ale łącznie nie więcej niż 1% budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego (w punkcie 1. odnosić się to będzie do jednostki niższego rzędu). Wielkości te odpowiadają obecnym wydatkom na finansowanie uprawnień do ulgowych przejazdów.

Celem takiego rozwiązania jest usunięcie istniejących dziś patologii w systemie dopłat do biletów ulgowych oraz stworzenie stabilnego źródła finansowania transportu publicznego. Powyższe rozwiązanie zniweluje liczbę organizatorów transportu, co ułatwi integrację usług w tym zakresie. Niezwykle ważne będzie również zwiększenie zakresu organizowanych przewozów i rozszerzenie ich poza granice poszczególnych samorządów (wspomniany koniec „Polski dzielnicowej”) oraz realne wsparcie samorządów w zakresie zapewnienia absolutnego minimum dostępności transportowej.

6. Rynek regulowany, ale też otwarty i wolny

Projektując nowe założenia i przepisy warto też pamiętać o mniej istotnych, acz ważnych z punktu widzenia pasażerów regulacjach. Przewoźnicy powinni móc świadczyć usługi na własny rachunek, bez konieczności zawierania umów z samorządami, ale też i bez publicznego wsparcia. Nie istnieją żadne przesłanki na podstawie których należałoby ograniczać dostęp do rynku. Obawy samorządowców lub władzy centralnej mogą wynikać jedynie z nieprawidłowo sformułowanej definicji przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Definicja ustawowa w zasadzie zawęża to pojęcie do usług publicznego transportu realizowanych przez podmiot, z którym organizator zawarł umowę o świadczenie takich usług.

Stoi to w sprzeczności z definicją zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych określoną w rozporządzeniu nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego, według której usługi użyteczności publicznej są wskazane jako te, które wymagają dotowania ze względu na brak spełnienia wymogów określonych przez organy władzy.

W praktyce to nie określone standardy obsługi komunikacyjnej kształtują zakres przewozów wymagających publicznego dofinansowania, lecz decyzja polityczna samorządu. Ustawa w obecnym brzmieniu pozwala na wydatkowanie środków publicznych na usługi, które rynek jest w stanie zapewnić bez publicznego dofinansowania.

Sytuacje, w których organizator zawiera umowę z operatorem oferującym niższy standard usług niż przewoźnik działający komercyjnie nie stanowią reguły, jednak głównie z powodu niskiego zaangażowania samorządów w transport publiczny. Przykładem takiej sytuacji jest działalność gminy Osielsko w powiecie bydgoskim.

Ważne jest także zobowiązanie przewoźników – zarówno tych świadczących usługi na podstawie umów z samorządem, jak i tych robiących to na własny rachunek – do przekazywania samorządom informacji o rozkładzie jazdy w zunifikowanym formacie dokumentu elektronicznego. Te z kolei powinny trafiać do centralnej bazy danych o rozkładach jazdy oferującej dane w otwartym formacie, możliwym do wykorzystania na przykład przez twórców aplikacji mobilnych.

Podsumowanie

Biorąc pod uwagę wrażliwość oraz stopień skomplikowania zagadnień związanych z publicznym transportem zbiorowym, wszelkie zmiany należy implementować z chirurgiczną precyzją. Dlatego też opowiadamy się za zakończeniem aktualnie trwających prac nad nowelizacją Ministerstwa Infrastruktury oraz skupieniem się na aspektach możliwych do wprowadzenia w stosunkowo krótkim czasie. Rozumiemy przez to implementację otwartych przewozów szkolnych, których egzekwowanie z powodzeniem można rozpocząć od następnego roku szkolnego, a także redukcję liczby ustawowych organizatorów transportu zbiorowego. Pozostałe poruszone w analizie aspekty wymagają odpowiedniego przygotowania oraz dostosowania terminarza do realiów panujących na rynku. Inaczej ofiarą gwałtownych i słabo przygotowanych zmian będą zarówno pasażerowie, jak i cała branża.  

Tekst powstał w ramach opracowywania stanowiska Klubu Jagiellońskiego w konsultacjach publicznych nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. 

Podziel się artykułem:

Bartosz Jakubowski
Ekspert ds. transportu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Analityk rynku transportu zbiorowego.
Maciej Dulak
Członek redakcji jagielloński24 zainteresowany transportem. Kiedyś przewodniczący Koła Naukowego Transportu PK.

Napisaliśmy już 2198 tekstów

Robimy to dla Ciebie, zupełnie za darmo. Nie blokujemy treści, nie zakrywamy portalu banerami. Sami tego nie lubimy. Zamiast sprzedawać Twoje kliknięcia, stawiamy sprawę jasno: Potrzebujemy Twojego wsparcia, by utrzymać portal. Liczymy na Ciebie.

INNA KWOTA

Wszystkie idee zachodnie były wówczas przez nas bezkrytycznie przyjmowane, bo przyszły do nas z innego, lepszego świata. Stanowiły oczywistą przeciwwagę dla socjalizmu, więc musiały być dobre.

Giza-Poleszczuk: Jako socjologowie straciliśmy zdolność prawdziwej analizy [ROZMOWA]

Giza-Poleszczuk: Jako socjologowie straciliśmy zdolność prawdziwej analizy [ROZMOWA]

Krzysztof Mazur

Już dwa lata temu Federacja Farmaceutyczna Wenezueli szacowała, że niedostępnych jest 85% podstawowych medykamentów.

Upadły socjalistyczny raj. Wenezuela przed wyborami

Upadły socjalistyczny raj. Wenezuela przed wyborami

Andrzej Kohut

Na samym placu Republiki w centrum Erywania zebrało się około 250 000 osób, czyli ok. 8,5 procent wszystkich mieszkańców Armenii.

Niespodziewana rewolucja, oczekiwana zmiana. Nowe otwarcie w Armenii?

Niespodziewana rewolucja, oczekiwana zmiana. Nowe otwarcie w Armenii?

Michalina Bojanowska
Następny artykuł:

Lewa strona odpowiada: Henryk Woliński

Lewa strona odpowiada: Henryk Woliński