A jak to rozwiązali na Zachodzie? Przegląd systemów kontroli konstytucyjności

Arkadiusz Fordoński | 17-10-2017 17:39:34 | zajmie Ci przeczytanie tego artykułu
A jak to rozwiązali na Zachodzie? Przegląd systemów kontroli konstytucyjności
depositphotos.com

Nie ma uniwersalnych rozwiązań. Ile państw, tyle pomysłów. Szukając inspiracji na Zachodzie, musimy jednak pamiętać, że same instytucje i mechanizmy to nie wszystko. Tylko że towarzyszącej im kultury politycznej nie da się niestety przeszczepić na polski grunt metodą „kopiuj-wklej”.

Konstytucje państw mają historię znacznie dłuższą i bardziej złożoną, niż sugerują to podręczniki historii. Pierwszą konstytucją na świecie nie była wcale konstytucja Stanów Zjednoczonych, a nasza Konstytucja 3 Maja nie była pod tym względem drugą. Były to po prostu pierwsze konstytucje pisane, pewna nowość w dziedzinie prawa konstytucyjnego, ale prawa już istniejącego, którego wcześniejsze dzieje rzutują na jego współczesne oblicze.

W toku tej ewolucji wykształciły się z czasem także określone rozwiązania służące kontroli konstytucyjności prawa. Na podstawowym poziomie można wyróżnić dwa takie modele. Pierwszy z nich opiera się na kontroli parlamentu lub ciał od niego zależnych, drugi na kontroli organu niezależnego, którym jest albo sąd najwyższy (model amerykański), albo inny wyspecjalizowany tylko w tej dziedzinie organ.

1. Wielka Brytania

W Europie dominuje rozwiązanie wzorowane na koncepcji Hansa Kelsena, a więc jako swoistego sądu prawa, mogącego unieważnić określoną normę uchwaloną przez ustawodawcę ze względu na jej niezgodność z konstytucją. Nie cała Europa uległa jednak tym samym procesom, które z jednej strony kazały kodyfikować konstytucje, z drugiej wskazywały na potrzebę tworzenia organu wyspecjalizowanego w kontroli konstytucyjności prawa.

Wielka Brytania jest państwem, w którym kwestie ustrojowe są określane przez zbiór konwenansów konstytucyjnych, prawo zwyczajowe (common law) wypracowane przez sądownictwo tego państwa, ustalone w doktrynie prawniczej i w części sankcjonowane w drodze ustawowej zasady ustrojowe oraz ustawy konstytucyjne. Co ważne, te ostatnie, odpowiednio przegłosowane i publikowane akty, nie są wyodrębnione z ogółu aktów prawa i nie przysługuje im istotniejsza moc wiążąca. Mogą być też zmieniane w bieżącej działalności parlamentu, co jest odzwierciedleniem zasady jego suwerenności. W tej sytuacji ocena konstytucyjności ustaw parlamentu jako niezgodnych z aktem normatywnym wyższego rzędu nie jest oczywiście możliwa.

Na Wyspach nie wykształcił się więc mechanizm sądowej kontroli konstytucyjności prawa rangi ustawowej. Parlament może je zmieniać, musi jednak to wyraźnie zaznaczyć – co chroni przed zupełną dowolnością, bo prowokuje debatę.

Możliwa jest natomiast, co do zasady, kontrola konstytucyjności innych aktów, w tym przede wszystkim aktów rządu. Tej dokonują wszystkie sądy powszechne. Jednak przyjęte rozstrzygnięcia nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności danej normy nie eliminują jej z systemu prawa – rozstrzygnięcie dotyczy konkretnej sprawy i jest skuteczne tylko miedzy jej stronami (inter partes).

2. Francja

We Francji kontrolą konstytucyjności zajmuje się Rada Konstytucyjna (Le Conseil Constitutionnel). Została powołana na mocy konstytucji z 1958 roku, w 2008 roku uchwalono jednak istotne zmiany konstytucji dotyczące jej funkcjonowania. Podobnie jak amerykański Sąd Najwyższy ma co do zasady jedynie dziewięciu członków. Co interesujące, z urzędu w pracach Rady mogą też uczestniczyć byli prezydenci Republiki Francuskiej.

Członkowie Rady nie są wybierani, lecz są powoływani przez prezydenta, przewodniczącego Senatu i przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego. Każdy z tych organów powołuje po 3 członków na dziewięcioletnią kadencję. Następnie nominacje muszą zatwierdzić właściwe komisje obu izb parlamentu. Co trzy lata dokonywana jest wymiana 1/3 składu. Dzięki temu nie stanowi on w pełni odzwierciedlenia bieżącego, politycznego układu sił, przez co może ona być tym skuteczniejszym narzędziem kontroli stanowionego prawa.

Brak jest regulacji ustanawiających szczególne wymogi co do kwalifikacji kandydatów na członków Rady. W praktyce jednak są to co do zasady wybitni prawnicy (utarł się w tej sprawie zwyczaj).

Rada zasadniczo nie jest organem sądowym. Postępowanie przed nią reguluje zasada kontradyktoryjności. Postępowanie jest pisemne i niejawne. Co do zasady Rada podejmuje sprawy z urzędu, a tylko w wąsko określonym zakresie spraw na wniosek. Także z urzędu gromadzi materiał dowodowy. Nie przeprowadza się rozpraw, a rozstrzygnięcia przekazywane są zainteresowanym nimi podmiotom na piśmie. Orzeczenia Rady są ostateczne, nie może ich więc przełamać stanowisko odpowiednio dużej większości parlamentarnej i przysługuje im przymiot powszechności obowiązywania.

Wśród kompetencji Rady można wyróżnić w odniesieniu do prawodawstwa: orzekanie z urzędu o konstytucyjności ustaw organicznych przed ich promulgacją, orzekanie na wniosek uprawnionych podmiotów (prezydenta, premiera, przewodniczących izb lub grup 60 deputowanych jednej z izb) o konstytucyjności ustaw zwykłych, orzekanie o konstytucyjności umów międzynarodowych na wniosek uprawnionych podmiotów (tych samych co w przypadku ustaw zwykłych), orzekanie na wniosek premiera, czy ustawy uchwalone przez parlament nie wchodzą w zakres kompetencji rządu (aktualnie jest to kompetencja o niewielkim znaczeniu), orzekanie z urzędu, czy konstytucyjne są regulaminy izb parlamentu.

W odniesieniu do wyborów Rada ma kompetencje do: czuwania nad przebiegiem i orzekania o prawidłowości wyboru prezydenta, a także decydowania o ewentualnym przełożeniu lub odroczeniu wyborów prezydenckich w określonych w ustawie przypadkach, orzekanie w sytuacji, gdyby legalność została zakwestionowania o prawidłowości wyboru członków każdej z izb. Rada orzeka o występowaniu przeszkód w wykonywaniu przez prezydenta swego urzędu i ewentualnym opróżnieniu stanowiska prezydenta. Organ ten czuwa też nad prawidłowością referendów i ogłasza ich wyniki oraz obok kilku innych organów opiniuje decyzję prezydenta o zastosowaniu przez niego artykułu 16. konstytucji pozwalającego mu podjęć szczególne środki w sytuacji, gdy „instytucje Republiki, niepodległość państwa, integralność jego terytorium bądź wykonywanie zobowiązań międzynarodowych są zagrożone w sposób poważny i bezpośredni oraz gdy regularne funkcjonowanie określonych w Konstytucji władz publicznych zostało przerwane”. Rada opiniuje też środki zastosowane przez prezydenta w sytuacji określonej wspomnianym artykułem 16.

Co istotne, jedna z najważniejszych kompetencji Rady, a więc orzekanie o konstytucyjności ustaw może zostać w konkretnych przypadkach zniweczona przez prezydenta. Kontrola ma charakter prewencyjny, a tymczasem prezydent ma na promulgację ustawy 15 dni. Jeżeli uczyni to odpowiednio szybko, może uniemożliwić uprawnionym podmiotom wnioskowanie o stwierdzenie, czy dany akt jest zgodny z konstytucją. Warto też odnotować konstatację Pawła Sarneckiego, który w opracowaniu Ustroje konstytucyjne państw współczesnych stwierdza, że dotychczasowa działalność Rady zapewniła dokonywanej w toku jej prac wykładni prawa moc wiążącą – inne organy orzekają zatem w oparciu o nią, co ma szczególnie duże znaczenie w odniesieniu do praw i wolności obywatelskich.

Razem tworzy to splot szeregu doniosłych kompetencji, które dla porównania w Polsce wykonują w części Sąd Najwyższy, a w większym zakresie Trybunał Konstytucyjny.

Trzeba jednak zauważyć, że Rada w przeciwieństwie do polskiego TK nie orzeka, czy podstawa prawna, w oparciu o którą wydano określone orzeczenie dotyczące obywatela, jest zgodna z konstytucją.

Rada jest organem relatywnie mało aktywnym, w ciągu roku rozpatruje zaledwie około 20 spraw. Co istotne, postępowanie przed Radą jest co do zasady bardzo sprawne, a na wniosek rządu wydaje ona rozstrzygnięcia po jedynie ośmiodniowym okresie rozpoznania sprawy. Mała ilość spraw rozstrzyganych przez Radę jest po części efektem tego, że część uprawnień w zakresie kontroli konstytucyjności prawa, a mianowicie przepisów wykonawczych, posiada sądownictwo administracyjne, a w szczególności jego naczelny organ Rada Stanu. W ich kompetencji jest badanie zgodności z konstytucją aktów rządu i administracji terenowej.

3. Niemcy

W Republice Federalnej Niemiec sądownictwo konstytucyjne jest kompetencją Federalnego Trybunału Konstytucyjnego oraz na poziomie większości landów (o ile władze nie zdecydowały się na przekazanie kompetencji Trybunałowi Federalnemu) właściwych im trybunałów. Warto zauważyć, że żaden inny sąd, w tym w szczególności żaden z najwyższych sądów federalnych nie posiada aktualnie kompetencji do rozstrzygania spraw wchodzących w domenę prawa konstytucyjnego. Od 1969 roku Trybunał rozstrzyga o skargach konstytucyjnych, a owocem tego w znacznej części jest ogromna liczba spraw, jakie co roku są do niego wnoszone (3 do 5 tys. rocznie).

Trybunał utworzono na mocy pierwotnego tekstu konstytucji RFN z 23 maja 1949 r., a funkcjonuje od roku 1951. Jego siedzibą jest Karlsruhe. Składa się z 16 sędziów pogrupowanych w dwa tzw. senaty, które  są dodatkowo podzielone na izby. W przeszłości podział na senaty odpowiadał podziałowi w niemieckim systemie partyjnym – w jednym z nich dominowali więc sędziowie z poparciem chadecji, w drugim natomiast wskazywani przez SPD. Obecnie kryterium polityczne nie odgrywa już tak doniosłej roli. Dookreślona jest jednak właściwość rzeczowa obu senatów. Sędziowie pełnią stosunkowo długie, bo dwunastoletnie kadencje. Powołuje ich w połowie Bundestag, a w połowie Bundesrat.

W Bundestagu wybory dokonywane są spośród kandydatów, którzy otrzymali uprzednio poparcie co najmniej 8 spośród 12 członków specjalnej komisji powoływanej do tego celu przez Bundestag spośród jego członków metodą d'Hondta. By kandydat został wybrany musi następnie uzyskać poparcie co najmniej 2/3 głosujących, co jednocześnie musi oznaczać co najmniej połowę składu izby. W Bundesracie kandydaci są wybierani większością 2/3 głosów. W sytuacji, gdyby parlament nie dokonał wyboru kandydata na wakujące stanowisko w ciągu dwóch miesięcy, prawo jego obsadzenia otrzymuje sam Trybunał.

Trybunał rozstrzyga o wykładni ustawy zasadniczej w przypadku sporów o zakres praw i obowiązków najwyższych organów państwa oraz organów mających pewne umocowanie ustrojowe (w praktyce głównie frakcji parlamentarnych). Na wniosek rządu federalnego, rządu kraju związkowego lub jednej trzeciej członków Bundestagu rozstrzyga w przypadku różnicy zdań lub wątpliwości co do formalnej i materialnej zgodności prawa federalnego lub prawa krajów związkowych z konstytucją lub zgodności prawa krajów związkowych z prawem federalnym. Na wniosek Bundesratu, rządu kraju związkowego lub parlamentu kraju związkowego w przypadku różnicy zdań decyduje, czy ustawa wchodzi w zakres kompetencji konstytucyjnie określonych dla władz centralnych, a więc, czy władze federalne mogły ją uregulować. Choć Trybunał w Karlsruhe nie decyduje wprost o zgodności z konstytucją umów międzynarodowych, czyni to pośrednio, oceniając konstytucyjność ustaw ratyfikacyjnych. Rozstrzyga też w przypadku sporu co do praw i obowiązków Federacji i krajów związkowych, w szczególności w wykonywaniu prawa federalnego przez kraje i przy sprawowaniu nadzoru przez Federację oraz w innych sporach o charakterze publicznoprawnym między Federacją a krajami związkowymi, między poszczególnymi krajami związkowymi lub w obrębie jednego kraju związkowego, jeżeli nie jest przewidziana inna droga sądowa. 

Ważną kompetencją jest orzekanie w sprawach, w których wniesiono skargi konstytucyjne, które mogą być wniesione przez każdego, kto twierdzi, że doszło do naruszenia przez władze publiczne jednego z jego konstytucyjnie określonych praw, a także szeregu innych enumeratywnie wymienionych praw gwarantowanych przez konstytucję, jak np. prawo wyborcze. Skargi mogą obejmować zarówno przepisy prawne, jak i rozstrzygnięcia władzy wykonawczej oraz orzeczenia sądowe. Rozstrzygnięcie w określonej sprawie musi być jednak ostateczne. Trybunał decyduje też o skargach konstytucyjnych gmin lub związków gmin z powodu naruszenia przez ustawę związkową prawa do samorządu, które określa w szczegółach konstytucja i ustawy, ale tylko w przypadku, gdy skarga nie może być wniesiona do krajowego trybunału konstytucyjnego.

Poza kompetencjami w zakresie kontroli konstytucyjności aktów tworzenia i stosowania prawa oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych, Trybunał dysponuje też prawem do rozstrzygania o ważności wyborów do Bundestagu oraz o ważności objęcia i utracie mandatu deputowanego. Jego domeną jest też orzekanie w sytuacji pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta państwa oraz analogicznych sprawach dotyczących sędziów.

Trybunał orzeka też o zgodności działania partii politycznych z ustawą zasadniczą. Dwukrotnie na mocy jego orzeczenia partie były delegalizowane, a raz neonazistowska NPD uniknęła tego jedynie dzięki rozkładowi głosów 4 do 4.

W sytuacji nadużywania praw podstawowych przez określoną jednostkę, np. wolności prasy, wolności zgromadzeń, czy też wolności zrzeszania Trybunał może zadecydować, że zostanie ona ich pozbawiona.

Orzeczenia Trybunału obowiązują ex tunc, a zatem stwierdzenie nieważności określonego przepisu powoduje jego nieważność od samego początku. Nie wywiera on zatem żadnych skutków prawnych. Taka sytuacja może oczywiście powodować daleko idące skutki społeczne i prawne, nie dziwi zatem, że w sytuacji, gdy uchylenie określonego aktu rodziłoby niebezpieczeństwo wystąpienia poważnych szkód lub użycia przemocy oraz w innych wypadkach, gdy wymaga tego dobro powszechne, TK może ustalić tymczasowy stan prawny w danej dziedzinie.

Federalny Trybunał Konstytucyjny jest instytucją o dużym autorytecie w państwie, wywierającą bardzo znaczący wpływ na kształtowanie niemieckiego prawa konstytucyjnego. Jego orzeczenia są często cytowanie w literaturze prawniczej, a i w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego można znaleźć odniesienia do stosowanej w jego orzeczeniach argumentacji. Trzeba jednak zauważyć, że szeroki zakres jego kompetencji, a przede wszystkim liczba wnoszonych skarg konstytucyjnych, powodują, że instytucja ta jest w pewnej mierze niewydolna – bardzo długie są okresy oczekiwania na wydanie orzeczenia. Trudno się zresztą temu dziwić skoro niemal taka sama liczba sędziów jak w Polsce ma do rozstrzygnięcia wielokrotnie więcej spraw (nawet jeśli większość z nich, bo około 90% nie jest rozpatrywana merytorycznie). Warto zauważyć, że poza szeregiem kompetencji, którymi dysponuje także jego polski odpowiednik, trybunał w Karlsruhe rozstrzyga także w sytuacjach sporów miedzy rządem federalnym, a władzami landów, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania federacji. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny monopolizuje kontrolę konstytucyjności prawa w Niemczech, będąc jedną z najsilniejszych instytucji federalnych.

4. Włochy

Bardzo interesujący jest sposób wyboru sędziów Sądu Konstytucyjnego Republiki Włoskiej. Pięciu spośród 15 członków, z których składa się sąd, powołuje prezydent. Trzech powołuje Trybunał Kasacyjny, po jednym Rada Stanu i Trybunał Obrachunkowy, a więc organy władzy sądowniczej. W procedurze parlamentarnej jest wybieranych jedynie 5 kolejnych sędziów – wybierają ich Izba Deputowanych i Senat na wspólnym posiedzeniu.

Można więc stwierdzić, że każda z władz: wykonawcza, sądownicza i ustawodawcza mają możliwość wyłonienia po 1/3 składu tego organu.

Kandydaci na sędziów muszą spełniać stosunkowo surowe wymagania – Konstytucja Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 roku stanowi w art. 135, że: „Sędziowie Sądu Konstytucyjnego są wybierani spośród sędziów, także w stanie spoczynku, wyższego sądownictwa powszechnego i administracyjnego, uniwersyteckich profesorów zwyczajnych prawa i adwokatów wykonujących od co najmniej dwudziestu lat praktykę zawodową.” Kadencje sędziego trwa 9 lat i nie może być powtórzona.

Kompetencje Sądu Konstytucyjnego dotyczą trzech sfer: kontroli zgodności norm z konstytucją, rozstrzygania sporów kompetencyjnych i egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej. Sąd kontroluje ustawy konstytucyjne (w zakresie procedury ich uchwalenia), ustawy zwykłe, dekrety, rozporządzenia tymczasowe o mocy ustawy i ustawy regionalne. Nie podlegają jego kontroli akty podustawowe (ta leży w gestii Rady Stanu oraz poszczególnych komisji kontroli administracji regionalnej). Sprawy mogą zostać rozstrzygnięte przez Sąd w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy w toku postępowania jego strona podniesie zarzut niekonstytucyjności aktu prawnego, a sąd nie uzna go za oczywiście bezzasadny, albo sam sąd poweźmie wątpliwość co do jego konstytucyjności. Po drugie kiedy wątpliwości co do konstytucyjności aktu prawnego zgłosi odpowiedni organ państwa lub regionu niezależnie od jego stosowania (kontrola in abstracto). Drugie rozwiązanie może być jednak zastosowane jedynie w odniesieniu do niektórych wskazanych odpowiednimi przepisami aktów prawnych – w szczególności nie możliwa jest kontrola in abstracto ustaw parlamentarnych. Gdy idzie o rozstrzyganie sporów kompetencyjnych: sąd może rozstrzygać, gdy dochodzi do nich pomiędzy władzami państwa, państwem a regionem lub między poszczególnymi regionami. Sąd konstytucyjny ma kompetencje do egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej jedynie od Prezydenta Republiki. Podobnie jak TK w Polsce włoski Sąd Konstytucyjny dysponuje dość rozbudowanym aparatem administracyjnym, warto jednak zauważyć, że rozstrzyga znacznie więcej spraw.

***

Nawet wśród najsilniejszych państw Europy różnice w ich tradycji konstytucyjnej są tak znaczne, że bez wątpienia można stwierdzić, iż nie ma jednego modelu, który zapewniałby funkcjonowanie nowoczesnego, praworządnego aparatu państwowego.

Z pewnością części spośród zaprezentowanych przeze mnie rozwiązań nie można przenieść na polski grunt jako nieodpowiadających całokształtowi naszego systemu prawnego. Część, jak chociażby zasada uzupełniania składu ciała odpowiadającego za kontrolę konstytucyjną przy zachowaniu wyznaczonych ściśle odstępów czasu wydaje się obiecująca, jednak by zafunkcjonowały one u nas, potrzebny jest także szacunek i zaufanie do instytucji, a tych wciąż brak. Warto zauważyć, że nawet w Wielkiej Brytanii, gdzie nie ma konstytucji w sensie jednej wyróżnionej z systemu prawa ustawy, wobec której inne ustawy są podrzędne, prawo konstytucyjne pełni istotną rolę ze względu na postawy elit wobec niego – ujmując rzecz szerzej: ze względu na wykształconą przez wieki kulturę polityczną.

Podziel się artykułem:

Arkadiusz Fordoński
Doktor nauk politycznych, specjalizuje się w historii myśli politycznej i współczesnej myśli politycznej. Współpracownik Klubu Jagiellońskiego w Toruniu.

Napisaliśmy już 2054 tekstów

Robimy to dla Ciebie, zupełnie za darmo. Nie blokujemy treści, nie zakrywamy portalu banerami. Sami tego nie lubimy. Zamiast sprzedawać Twoje kliknięcia, stawiamy sprawę jasno: Potrzebujemy Twojego wsparcia, by utrzymać portal. Liczymy na Ciebie.

INNA KWOTA

Pewną formą kompromisu jest postulowany na forum europejskim pomysł finansowania agencji w formie rozproszonych składek płaconych przez uczestników rynku.

Tyrani, bez których nie możemy się obejść. Czy Polska potrzebuje narodowej agencji ratingowej?

Tyrani, bez których nie możemy się obejść. Czy Polska potrzebuje narodowej agencji ratingowej?

Mateusz Mazur

Biorąc pod uwagę wnioski raportu, rozbudowę niemieckiej armii i presję dyplomatyczną ze strony Berlina uspokojenie Niemiec wydaje się być w interesie Polski.

Powrót mocarstwowych ambicji? Niemieckie wizje przyszłości Europy

Powrót mocarstwowych ambicji? Niemieckie wizje przyszłości Europy

Michał Kuź

Mieszkanie Plus może stać się projektem flagowym na drugą połowę rządów PiS, tak jak przez pierwsze dwa lata na sztandarach noszone było 500 Plus.

„Polska poniżej średniej” Nowa wspólnota polityczna według PiS

„Polska poniżej średniej” Nowa wspólnota polityczna według PiS

Piotr Kaszczyszyn
Następny artykuł:

Nie wszystko da się zamienić w złotówki. Wokół handlu w niedzielę

Nie wszystko da się zamienić w złotówki. Wokół handlu w niedzielę