Prezydent wywróci partyjniacki stolik? Referendum nabiera rumieńców

Piotr Trudnowski | 01-09-2017 11:18:09 | zajmie Ci przeczytanie tego artykułu
Prezydent wywróci partyjniacki stolik? Referendum nabiera rumieńców
www.flickr.com/photos/41whc/

Prezydencki minister odpowiedzialny za referendum konstytucyjne zapowiedział właśnie, że Andrzej Duda chce podjąć sprawy absolutnie kluczowe z perspektywy sanacji polskiego życia publicznego. Proponując instytucjonalizację mechanizmów budowania ponadpartyjnego porozumienia i wzmacniając rolę obywateli prezydent może zmienić zasady gry rządzące polską polityką i wywrócić partyjniacki stolik.

Referendum konsultacyjne dotyczące zmiany Konstytucji RP zapowiedziane 3 maja przez prezydenta Andrzeja Dudę mogło budzić dotąd mieszane uczucia. Deklaracje poruszania w nim np. kwestii gwarancji socjalnych mogły sugerować, że celem tej inicjatywy jest po prostu zbudowanie społecznego zaplecza głowy państwa.

We wczorajszym wywiadzie dla „Dziennika Gazety Prawnej” Paweł Mucha, zastępca szefa Kancelarii Prezydenta RP i minister odpowiedzialny za zapowiedziane na stulecie niepodległości referendum, właściwie pierwszy raz przedstawił prezydenckie postulaty, które mogą naprawdę dogłębnie zmienić polską politykę. Nie bez satysfakcji stwierdzamy, że to pomysły, o których konsekwentnie piszemy na łamach naszego portalu i, szerzej, w środowisku Klubu Jagiellońskiego.

Większość kwalifikowana, czyli porozumienie zamiast partyjniactwa

Po pierwsze, w rozmowie pada wprost postulat wprowadzenia do polskiego systemu prawnego ustaw organicznych – czyli takich, które do zmiany wymagają większości kwalifikowanej. Chodzi o to, by w najważniejszych sprawach ta czy inna partia lub koalicja rządząca nie mogła samodzielnie podejmować decyzji dysponując karną, acz niewielką większością posłów. Wprowadzenie ustaw organicznych – w zapowiedzi prezydenckiego ministra tych, które dotyczą konstytucyjnego katalogu praw i wolności – będzie wymagało znalezienia poparcia również po stronie opozycji. „Możemy także się porozumieć, że w najważniejszych kwestiach z rozdziału o prawach i wolnościach rozstrzygnięcia powinny zapadać większością kwalifikowaną lub drogą ustaw organicznych. O tym, czy taki tryb powinien być zarezerwowany dla takich kwestii jak zdrowie czy edukacja, powinni rozstrzygnąć właśnie obywatele. (…) Dziś mamy paradoks. Konstytucja ma 243 artykuły, a w około 150 przypadkach odsyła do ustaw. To pokazuje właśnie przykład wieku [emerytalnego – przyp. red.]. Z drugiej strony chciałbym mieć pewność, że w kwestiach wolności i praw, jeśli nastąpi zmiana, to faktycznie będzie miała poparcie większości społeczeństwa” – mówi Paweł Mucha.

Kwestia większości kwalifikowanej pojawiła się już w ubiegłotygodniowym wystąpieniu prezydenta Andrzeja Dudy w Gdańsku. „W jaki sposób te tak ważne kwestie [jak wiek emerytalny – przyp. red.] powinny być w konstytucji zabezpieczone? Czy poprzez zapisanie wprost, czy poprzez wprowadzenie rozwiązań, że określone sprawy muszą być przegłosowane kwalifikowaną większością? Chciałbym, żebyśmy o tym wszystkim dyskutowali” – pytał prezydent na konferencji organizowanej przez „Solidarność”. Dotąd można było podejrzewać, że chodzi po prostu o zagwarantowanie pewnych szczegółowych uprawnień w ustawie zasadniczej – tak, by zmiana umowy społecznej w danej kwestii wymagała większości konstytucyjnej. W dzisiejszym wywiadzie minister Mucha tego scenariusza nie wykluczył, ale jednocześnie wprowadził bardziej racjonalny pomysł ustaw organicznych.

Przypomnijmy – niespełna półtora miesiąca temu, w dniu podjęcia przez prezydenta Dudę pierwszej publicznej inicjatywy kompromisowej ws. ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości – jako pierwsi wskazaliśmy, że „wprowadzenie mechanizmu większości kwalifikowanej na stałe do polskiego systemu politycznego powinno stać się osią referendalnej inicjatywy konstytucyjnej Andrzeja Dudy”, a „mechanizm ten ma też zastosowanie w tworzeniu ustaw organicznych”.

Dlaczego taka inicjatywa zasługuje na przyklaśnięcie i wsparcie wszystkich aktywnych obywateli zmęczonych kolonizacją życia publicznego przez antagonistyczne plemiona? W największym skrócie: przywraca ona bowiem sens parlamentaryzmu, który od lat niszczony jest „solidarnie” przez największe formacje.

Doktor Agnieszka Dudzińska z Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk w swoich badaniach dotyczących polskiego parlamentaryzmu, które kilka miesięcy temu prezentowała na spotkaniu w warszawskim Klubie Jagiellońskim, wykazała, że od ponad dekady mamy do czynienia z istotnym spadkiem zdolności polskiego Sejmu do osiągania ponadpartyjnego porozumienia. Wyraża się to zarówno w spadającej liczbie uchwalonych przez parlament ustaw autorstwa opozycji (z przedziału ok. 30%-50% przyjmowanych projektów w latach 1997-2006 do ok. 10-20% w latach 2009-2015), jak i równoległym spadku poparcia opozycji dla projektów rządowych (z przedziału ok. 75-90% w latach 2003-2010 do przedziału 50-60% w latach 2011-2015). Wreszcie, wyraźnie wzrasta liczba opozycyjnych projektów „w zamrażarce”, czyli tych, których rozpatrzenia rządzący nie podejmują – z 29% w kadencji 1997-2001 do 49% w kadencji 2011-2015. Choć nie zostały jeszcze opracowane dane za bieżącą kadencję Sejmu, to wydaje się niemal oczywiste, że  polaryzacja polskiego parlamentu została utrzymana, jeżeli nie radykalnie wzmocniona.

W tym kontekście nieprzypadkowa wydaje się kariera określenia „opozycja totalna”. Nie tylko temperatura partyjnego sporu, ale postępujący od lat instytucjonalny kryzys parlamentaryzmu sprawia, że taka „totalniacka” postawa opozycji względem rządzących i władzy względem opozycji staje się po prostu… racjonalną taktyką polityczną. Po co bowiem niuansować przekaz i wybiórczo popierać niektóre pomysły adwersarzy, skoro szansa na uzyskania poparcia dla naszych postulatów jest niemal żadna?

Instytucjonalizacja mechanizmów kompromisu – a za tę uznać należy wprowadzenie większości kwalifikowanej do polskiego porządku konstytucyjnego – ma szansę co najmniej zaburzyć rytm chocholego tańca partyjnych „totalniaków”. Ponadpartyjne porozumienie wymagane zarówno do realizowania kreacyjnej funkcji Sejmu – czyli powoływania np. sędziów TK, członków KRS czy wyborów Rzecznika Praw Obywatelskich bądź szefa Najwyższej Izby Kontroli – jak i nowelizowania kluczowych ustaw zmieni sposób myślenia parlamentarnych liderów. Po pierwsze, w naturalny sposób premiowane będą rozwiązania i kandydatury bardziej kompromisowe. Po drugie, powstanie przestrzeń do politycznych targów w dobrym rozumieniu tego słowa. W zamian za poparcie dla rozwiązania ważnego dla rządzącej większości, opozycja będzie mogła żądać uwzględnienia któregoś ze swoich pomysłów czy akceptacji jakiegoś projektu legislacyjnego. W praktyce – bardziej racjonalna niż taktyka całkowitej negacji stanie się postawa opozycji konstruktywnej, przygotowującej alternatywne rozwiązania programowe.   
 
Referendum, czyli bezpiecznik na wypadek pata

Druga z ważnych zapowiedzi przedstawionych przez ministra Muchę dotyczy instytucji referendum. Naturalny sceptycyzm każe bowiem podnieść argument: co w sytuacji, gdy formacji rządzącej brakuje do większości kwalifikowanej niewielu głosów, konkretna reforma ma szerokie poparcie społeczne, ale opozycja utrzymuje w imię partykularnej kalkulacji wyborczej swój niekonstruktywny kurs? Czy powinniśmy zgadzać się na zabetonowanie status quo nawet wówczas, gdy dany postulat służby dobru wspólnemu i jest powszechnie popierany przez obywateli?

„Potrzebny jest nowy mechanizm: albo będzie musiała o tym zdecydować odpowiednio większa grupa posłów, albo trzeba je będzie zatwierdzić w referendum, a może obowiązkowo zapytać o zdanie Trybunał Konstytucyjny” – mówi w rozmowie z Grzegorzem Osieckim prezydencki minister. „Prezydentowi chodzi o uniknięcie sytuacji, że 80% społeczeństwa jest przeciwko jakiemuś rozwiązaniu, po czym wychodzi premier i mówi nieoczekiwanie w exposé: teraz podniesiemy wiek emerytalny, i wprowadza to rozwiązanie przy sprzeciwie społecznym, mając większość w parlamencie” – dodaje wskazując, że kij większości kwalifikowanej i referendum ma dwa końce.

Wydaje się, że propozycję tę należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji braku możliwości parlamentarnego porozumienia na poziomie większości kwalifikowanej konieczne do zmiany ustawy organicznej jest zatem przeprowadzenie referendum. To znów krok w dobrym kierunku, ponieważ tworzy bezpiecznik w sytuacji parlamentarnego pata, a dodatkowo zwiększa podmiotowość obywateli i znaczenie ich głosu w sytuacjach konfliktów.

Wyobraźmy sobie, o ile mniej destrukcyjna zarówno dla ustroju, jak i polskiej kultury politycznej, byłaby sytuacja, gdyby wobec braku większości kwalifikowanej (a tej Prawo i Sprawiedliwość na poziomie 3/5 w tej kadencji nie ma) dla reform Trybunału Konstytucyjnego czy sądownictwa konieczne było rozpisanie referendum w tych sprawach. W naturalny sposób: projekty mające zyskać akceptację obywateli musiałyby być bardziej kompromisowe. Pozytywnym efektem ubocznym byłaby też większa stabilność prawa i konieczność tworzenia bardziej kompleksowych i przemyślanych propozycji ustaw. W scenariuszu z referendum nie do powtórzenia byłaby mianowicie sytuacja, w której przykładowa reforma TK wprowadzana jest wieloma kolejnymi nowelizacjami przepisów na przestrzeni blisko dwóch lat.

Jeżeli do kogoś z czytelników powyższe argumenty nie trafiają i uważa, że w wypadku sporów o sądy i TK taki referendalny bezpiecznik nie jest konieczny, to wspomnieć należy, że analogiczną rolę mógłby on pełnić w przypadku najbardziej kontrowersyjnych reform poprzedniej kadencji. Zarówno obniżenie wieku szkolnego do lat sześciu, jak i podwyższenie wieku emerytalnego, w poprzednim Sejmie nie mogły liczyć na poparcie większości kwalifikowanej posłów. Trudno wyrokować, czy Donald Tusk miał szansę przekonać do poparcia tych zmian  w referendum obywateli, ale z pewnością taka konieczność wpłynęłaby pozytywnie na sposób przygotowania reform i ich komunikowanie społeczeństwu. Zamiast tego setki tysięcy obywatelskich podpisów z żądaniem referendum ws. wieku emerytalnego i sześciolatków przepuszczono przez sejmową niszczarkę. Po zapowiedzianej dziś przez ministra Pawła Muchą zmianie co najmniej w kwestii emerytur nie byłoby to możliwe.

Oczywiście dobrze by było, gdyby wraz z wprowadzeniem możliwości zmiany ustaw organicznych w drodze referendum przy okazji przeprowadzono szerszy przegląd mechanizmów demokracji bezpośredniej i partycypacji obywatelskiej.

Klub Jagielloński konsekwentnie promuje mechanizm corocznego „dnia referendalnego”, który zakłada organizację głosowania nie tylko cyklicznie, ale również przeprowadzania referendum na wniosek 500 000 obywateli obligatoryjnie, czyli bez wymaganej zgody Sejmu RP. Cały pakiet godnych poparcia zmian, które mogłyby wpłynąć pozytywnie na podmiotowość obywateli – od zmian w referendach, przez obywatelską inicjatywę zmiany Konstytucji aż po możliwość złożenia obywatelskiego wniosku (actio popularis) o zbadanie ustawy przez Trybunał Konstytucyjny – przedstawił Instytut Spraw Obywatelskich w raporcie „Konstytucja dla obywateli”.

Na marginesie warto wskazać, że analogiczny do „referendalnego” (w przypadku ustaw organicznych) bezpiecznika konieczny jest również w przypadku realizowania kreacyjnej funkcji Sejmu. W przypadku braku możliwości porozumienia się przez partie moglibyśmy mieć bowiem do czynienia z niepożądanymi wakatami  na ważnych ustrojowo stanowiskach. Wydaje się jednak, że w tym przypadku odpowiednim rozwiązanie byłoby wzmocnienie roli prezydenta w sytuacji ewentualnego, długotrwałego pata. Możliwe są jednak też inne rozwiązania – Maciej Pach proponując na naszych łamach wybór sędziów TK większością 2/3 wskazywał na inspiracje z Niemiec i możliwość wyboru nowych sędziów – po upływie odpowiedniego czasu na znalezienie w parlamencie kompromisu – na przykład przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK czy Krajową Radę Sądownictwa. Znów nie trzeba chyba tłumaczyć, że taki „straszak” skłoniłby dzisiejszą większość sejmową do szukania politycznego kompromisu w parlamencie.

Konstytucyjny bicz na legislacyjne szaleństwo

Przeprowadzający wywiad z ministrem Muchą redaktor „Dziennika Gazety Prawnej” podniósł jeszcze jedną kwestię, która wymaga odnotowania. Zapytał, czy wśród zagadnień konstytucyjnych znajdą się te  regulujące tempo i jakość stanowionego prawa. Przypomniał, że „to nie jest wynalazek tej ekipy, ale mamy nadal praktykę wysyłania do Sejmu projektów rządowych jako poselskie, bo szybciej”. W odpowiedzi wiceszef Kancelarii Prezydenta wskazał, że kwestią do dyskusji jest, by „specjalnymi zasadami uchwalania większością kwalifikowaną powinien być objęty akt dotyczący stanowienia prawa”.

Znów zapowiedzi tej należy przyklasnąć i kibicować ekipie z Pałacu Prezydenckiego, by zdecydowała się objąć tę kwestię zakresem referendum i ewentualnej dalszej inicjatywy ustrojodawczej. Jesienią 2016 roku na łamach „Pressji” podnosiliśmy postulat usztywnienia zasad legislacyjnych tak, by np. skrócenie czasu potrzebnego do procedowania ustaw możliwe było właśnie jedynie większością kwalifikowaną. Dziś obejście Regulaminu Sejmu wymaga zwykłej większości, więc zawarte w nim wzorcowe terminy są w praktyce fikcją. Wydaje się – o czym również była mowa na naszych łamach m.in. w artykułach Krzysztofa Izdebskiego oraz Piotra Araka i Macieja Kuziemskiego – że musiałoby się to wiązać z szerszą, powszechnie obowiązującą i całościową regulacją procesu stanowienia prawa. Wobec pogłębiających się patologii polskiej legislacji, podniesienie przemyślanych zasad stanowienia prawa – obowiązujących zarówno parlament, rząd, jak i Prezydenta RP czy nawet inicjatywę ustawodawczą obywateli – wręcz do poziomu ustawy organicznej wydaje się więcej niż celowe.

Trzymając kciuki pamiętać o „łyżce dziegciu”

Trzy powyższe zapowiedzi prezydenckiego ministra przyjąć należy z więcej niż entuzjazmem. Choć propozycje instytucjonalnej korekty systemu politycznego niespecjalnie emocjonują media, to powyższe propozycje składają w praktyce na republikańską bombę podłożoną pod partyjniacki system polityczny. W dużym stopniu od politycznej sprawności prezydenta i jego otoczenia w relacjach z obywatelami, liderem macierzystej formacji i przedstawicielami partii opozycyjnych zależy, czy ten optymistyczny scenariusz uda się zrealizować.

Powodzenie tej inicjatywy zarówno dla Polski, jak i bilansu prezydentury Andrzeja Dudy jest dużo istotniejsze, niż jego ewentualna reelekcja czy rojenia o „partii prezydenckiej”.

Uznanie podmiotowości prezydenta – a więc poważne i przychylne potraktowanie również jego konstytucyjnych propozycji – jest zresztą w interesie całego obozu władzy. Jak słusznie kilka tygodni temu zauważył na łamach „Tygodnika Powszechnego” Krzysztof Mazur „dla liderów PiS-u powinno być oczywiste, że dalsze reformy, a przez to sukces wyborczy 2019 r., zależą od jedności pomiędzy partią i Andrzejem Dudą”.  

By z sukcesem doprowadzić do końca referendalną inicjatywę prezydent potrzebuje jednak o wiele więcej, niż tylko politycznej zręczności i minimum racjonalności po stronie politycznych partnerów. Nie uda się to również bez odwagi, pomysłowości i konsekwencji, rozumianej tu jako integralność podejmowanych inicjatyw. Decydując się na dwa lipcowe weta Andrzej Duda pokazał, że odwagi mu nie brakuje. Zapowiedzi ministra Muchy wskazują, że Pałac jest dziś otwarty na dobre pomysły nawet wówczas, gdy niekoniecznie charakteryzują się one populistyczną chwytliwością. Kolejnym testem pomysłowości i integralności będzie przebieg dalszych prac nad ustawami o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa.

W tym kontekście nie sposób nie wspomnieć o łyżce dziegciu w beczce miodu dobrych wiadomości, które z Pałacu Prezydenckiego dotarły wczoraj do opinii publicznej. W chwili, gdy prezydencki minister deklaruje potrzebę podniesienia zasad stanowienia prawa do rangi konstytucyjnej, jednocześnie odmawia się obywatelom podstawowych informacji na temat przebiegu procesu legislacyjnego w samej Kancelarii. Niczym innym nie jest bowiem odmowa udzielenia informacji na temat udziału prof. Michała Królikowskiego w pracach nad pakietem ustaw „sądowych” wraz z absurdalnym uzasadnieniem, jakoby informacje na ten temat stanowiły „taki rodzaj aktywności, który nie jest nośnikiem informacji publicznej”. Takie działanie musi budzić dezaprobatę nawet u osób, które – jak piszący te słowa – potencjalny udział Królikowskiego w tych pracach uznałyby za słuszne posunięcie prezydenta i jednoznaczny zwiastun dobrych merytorycznie projektów. W tym miejscu przypomnieć należy raz jeszcze o „ściągawce”, w której określiliśmy ramy procesu legislacyjnego, o które dbać powinien prezydent w pracach nad ustawami. Jawność tego procesu jest jednym z fundamentów powodzenia całej inicjatywy. 

Pozostaje zatem za prezydenta Dudę trzymać kciuki nie zapominając o punktowaniu tego rodzaju niekonsekwencji. Bez integralności nie uda mu się bowiem uzyskać obywatelskiego zaufania pozwalającego na przeprowadzenie historycznej sanacji polskiego systemu politycznego, którą dziś ustami ministra Muchy zapowiedział.

Podziel się artykułem:

Piotr Trudnowski
Redaktor naczelny jagiellonski24.pl. Członek zarządu Klubu Jagiellońskiego. Mąż Karoliny, ojciec Leona.

Napisaliśmy już 2054 tekstów

Robimy to dla Ciebie, zupełnie za darmo. Nie blokujemy treści, nie zakrywamy portalu banerami. Sami tego nie lubimy. Zamiast sprzedawać Twoje kliknięcia, stawiamy sprawę jasno: Potrzebujemy Twojego wsparcia, by utrzymać portal. Liczymy na Ciebie.

INNA KWOTA

Pewną formą kompromisu jest postulowany na forum europejskim pomysł finansowania agencji w formie rozproszonych składek płaconych przez uczestników rynku.

Tyrani, bez których nie możemy się obejść. Czy Polska potrzebuje narodowej agencji ratingowej?

Tyrani, bez których nie możemy się obejść. Czy Polska potrzebuje narodowej agencji ratingowej?

Mateusz Mazur

Biorąc pod uwagę wnioski raportu, rozbudowę niemieckiej armii i presję dyplomatyczną ze strony Berlina uspokojenie Niemiec wydaje się być w interesie Polski.

Powrót mocarstwowych ambicji? Niemieckie wizje przyszłości Europy

Powrót mocarstwowych ambicji? Niemieckie wizje przyszłości Europy

Michał Kuź

Mieszkanie Plus może stać się projektem flagowym na drugą połowę rządów PiS, tak jak przez pierwsze dwa lata na sztandarach noszone było 500 Plus.

„Polska poniżej średniej” Nowa wspólnota polityczna według PiS

„Polska poniżej średniej” Nowa wspólnota polityczna według PiS

Piotr Kaszczyszyn
Następny artykuł:

Wielka Brytania chce chronić młodych przed porno. Czas na Polskę

Wielka Brytania chce chronić młodych przed porno. Czas na Polskę