Drogi donikąd

Rychlewski: Byle tanio, byle szybko, byle jak

Maciej Dulak, Jeremi Rychlewski | 10-11-2016 15:56:56 | zajmie Ci przeczytanie tego artykułu
Rychlewski: Byle tanio, byle szybko, byle jak
www.flickr.com/photos/p_valdivieso/

Niezbyt dobrze idzie nam wyciąganie wniosków z własnych błędów. Brakuje nam również takiego zdrowego „zgapiania” i uczenia się od innych. Nie mówiąc już o praktyce wspierania rodzimych firm, co na Zachodzie jest standardem. Przy budowie autostrad i dróg szybkiego ruchu często jedynym kryterium przetargu była cena, a warunkiem uczestnictwa w konkursie – wygórowane wymogi dotyczące doświadczenia, co z góry wykluczało polskie przedsiębiorstwa. Do zmiany mamy wiele: od pracy urzędników, przez szybkie procedury upadłościowe, po przepisy środowiskowe. Z dr. inż. Jeremim Rychlewskim, ekspertem Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. transportu rozmawia Maciej Dulak.

Idzie nam średnio. Mimo że w latach 2007-2013 wybudowaliśmy w Polsce ponad 1000 km autostrad i dróg ekspresowych, cały ten proces został okupiony szeregiem błędów biurokratycznych, marnotrawstwem środków publicznych czy bankructwem szeregu polskich firm budowlanych. Czy na Zachodzie działa to lepiej?

Aby inwestycja była efektywna, najważniejsze jest jej dobre przygotowanie. W Polsce już na samym początku „potykamy się” o liczne bariery prawne, które wynikają z kiepskiego ustawodawstwa.

Konkretne przykłady?

Po pierwsze, problemy związane z wywłaszczaniem nieruchomości pod budowę drogi.  W naszym kraju prawo wywłaszczeniowe oparte jest o cenę rynkową, a nie koszt przymusowego wywłaszczenia. W rezultacie, jeżeli właściciel nie chce opuścić swojej nieruchomości (nie ma sytuacji rynkowej, bo nie ma chętnego do sprzedaży), wartość jego nieruchomości bywa zaniżana ze względu na:

— koszt specyficznych dla danej nieruchomości rozwiązań, cennych dla właściciela, ale nie wpływających na wartość nieruchomości (jedni wolą mieć dwa schodki, inni płasko, jedni wolą panele, inni płytki, jedni chcą mieć kominek, inni nie);

— koszt czasu potrzebnego na znalezienie nowej nieruchomości;

— różnicę między ceną określoną przez rzeczoznawcę a obiektami dostępnymi na rynku – np. rzeczoznawca wycenia że 10-letnie wbudowane cegły są nieco mniej warte niż nowe, ale osoba wywłaszczona musi kupić nowe cegły, bo tych dziesięcioletnich na rynku nie ma;

— koszt dostosowania nowej nieruchomości do wymogów wywłaszczonego właściciela;

Do tego dochodzi problem, że proces wywłaszczania zaczyna się dopiero w momencie pojawienia się pieniędzy na inwestycję – w rezultacie właściciel ma krótki czas na opuszczenie swojej nieruchomości. Jeżeli buduje w innym miejscu dom, to jego kosztem będzie również wynajem przez ok. 2 lata lokalu zastępczego.  Te wszystkie koszty są często pomijane, co prowadzi do protestów i opóźnień procesu budowlanego.

Drugi problem dotyczy częstych zmian koncepcji budowy autostrady. Czasami wynikają one z uwarunkowań politycznych. Jeśli już jednak jest konkretna decyzja o przebiegu, pojawia się niespójność między studium wykonalności a projektem. Dochodzimy do sytuacji, w której studium zakłada wykorzystanie istniejącej jezdni (po jej wyremontowaniu), natomiast projekt proponuje budowę głównych jezdni od nowa – w rezultacie starą jezdnię trzeba rozebrać, a gdyby od razu zakładano, że główne jezdnie mają być budowane od nowa, ta stara mogłaby z powodzeniem być jezdnią serwisową.

Nowa droga to zmiana układu drogowego. W rezultacie np. zakłady rzemieślnicze, dotychczas mające dostęp do drogi głównej, stają się dostępne jedynie z lokalnych uliczek. I po takich uliczkach mają jeździć ciężarówki. Formalnie wszystko jest w porządku, przepisy na to pozwalają, ale z logiką sieci transportowej nie ma to nic wspólnego.

Zaczynamy budowę. Jedna firma realizuje roboty w terminie, druga ma opóźnienia. Co się dzieje na styku?  Pierwsza miała zbudować nasyp oparty o nasyp tej drugiej. Ta druga nie zdążyła, pierwsza już chce zejść z budowy i wziąć słusznie zarobione pieniądze – nagle potrzebny jest dodatkowy przetarg na załatanie tej „dziury”. Projekty tymczasowej organizacji ruchu są sztywne terminowo, więc wykonawca nie może przyspieszyć prac, a kierowcy, pomimo nowej drogi, jeżdżą objazdami, bo tymczasowa organizacja zakładała rezerwę czasową na nieprzewidziane zdarzenia, które nie wystąpiły.

Takich spraw jest naprawdę dużo. Oczywiście, gdybyśmy słabości systemu prawnego rekompensowali kompetencją urzędników, cały proces, mimo wielu uchybień, mógłby sprawnie funkcjonować. Jednak nasi urzędnicy w większości przypadków boją się podejmować samodzielne decyzje oraz brać na siebie dużą odpowiedzialność, co skutkuje zatorami związanymi z przygotowaniem inwestycji i pomijaniem interesu społecznego.

Ile w takim razie trwa cały proces decyzyjny – od pomysłu do rozpoczęcia budowy autostrady?

Dużo zależy od determinacji, wpływów politycznych oraz pieniędzy. Mówi się, że najczęściej zajmuje to około 10 lat.

W innych krajach proces ten również jest tak czasochłonny?

Na Zachodzie planowanie także jest procesem długotrwałym, przy czym w państwach starej UE znacznie większą uwagę przywiązuje się do porządnego planowania i projektowania. W terenie specjalnie nic się nie dzieje, natomiast w urzędach i biurach projektowych wykonywana jest praca na bardzo wysokim poziomie. U nas 90% wszystkich spraw związanych z budową to bieganie po urzędach, a nie projektowanie. Na Zachodzie te proporcje są inne.

Najczęściej słyszy się o narzekaniach ze strony przedsiębiorców. Tymczasem wychodzi na to, że budowlańcy też mają wiele do zarzucenia naszym urzędnikom.

Oczywiście. Przez kiepskie prawo i niekompetentnych urzędników od kilku lat borykamy się z wciąż powracającymi problemami. Często słyszę o problemach z oceną środowiskową skutków inwestycji.  Nie wiadomo jakie są właściwie wymagania dotyczące ich realizacji.  Zasięgi Natury 2000 bywały określone tylko zgrubnie, więc nie było wiadome czy inwestycja obejmuje teren chroniony, czy nie.  Jak ocenić populację danych gatunków, żeby urzędnicy nie mieli wątpliwości – z tym mają problem nawet duże organizacje ekologiczne. Należy wspomnieć, że często urzędnicy wydają sprzeczne wytyczne, działając na zasadzie uznaniowej.

Bywa, że przyjęte przez urzędników projekty zawierają istotne wady. Przy budowie metra w Warszawie nie spodziewano się np. niewybuchów, a przy budowie obwodnicy Poznania zaskoczeniem był przebiegający w poprzek trasy rurociąg Przyjaźń – jawny nawet w czasach komunizmu! W rezultacie więc wykonawca, zamiast budować, musi niektóre elementy przeprojektować -na szybko, co – jak łatwo się domyślić – odbywa się kosztem jakości całej inwestycji i może prowadzić do kolejnych kłopotów w niedalekiej przyszłości.

Firmy budowlane narzekały również na ustawę o zamówieniach publicznych.

Trudno się dziwić. Po pierwsze, często jedynym kryterium przetargu była cena. Po drugie, warunkiem uczestnictwa w konkursie były wygórowane wymogi dotyczące doświadczenia, co z góry wykluczało polskie firmy. Konsekwencje były jednoznacznie negatywne – wykonawcy budowali byle tanio, byle szybko i byle jak.

Co należałoby w takim razie zmienić?

Możliwych rozwiązań jest kilka. Po pierwsze, jasna „ścieżka rozwoju zawodowego” dla firm chcących wejść na rodzimy rynek. Taka firma powinna zaczynać od realizacji dróg lokalnych. Jeśli wywiąże się ze swoich obowiązków w stopniu satysfakcjonującym, może uzyskać możliwość budowy drogi wojewódzkiej, a dopiero w kolejnym etapie rozwoju drogi ekspresowej czy autostrady. Takim działaniami promujemy firmy z własnego podwórka, a nie podmioty, które uciekały z rynku hiszpańskiego ze względu na kryzys, jaki tam panował. Spółki takie wchodziły na polski rynek, wygrywały przetarg, pokazując swoje bogate zagraniczne CV, przy czym właściwe prace i tak wykonywali polscy podwykonawcy. Najwyższe sumy spływały zaś na hiszpańskie, nie polskie konta.

W dodatku w przetargu startowały nie duże spółki, ale spółki córki. Firma miała kilkuosobowy zarząd i 50 tys. kapitału zakładowego. To po prostu nie mogło się udać. Przedsiębiorstwo dostawało publiczne środki na budowę danego odcinka drogi, wynajmowało podwykonawców, którzy wykonywali całą robotę, a na końcu wykonawca bankrutował, wcześniej zgarnął większość wygranych w przetargu pieniędzy, a polscy podwykonawcy odchodzili z pustymi kieszeniami. Polskie państwo nie kontrolowało całego procesu, zabrakło mu czujności.

A jak proces wyłaniania wykonawców infrastruktury drogowej wygląda na Zachodzie? Zakładam, że tam kryterium ceny nie jest czynnikiem pierwszorzędnym.

Na pierwszym planie jest prestiż i doświadczenie danej firmy, nie niska cena. Dodatkowo bardzo istotna jest narodowość wygrywającego przedsiębiorstwa. W Niemczech na przykład wejście na rynek drogowy jest ekstremalnie trudne. Udaje się to najczęściej tylko uznanym firmom, i to głównie dzięki bezpośredniemu wsparciu rządu kraju, z którego przedsiębiorstwo pochodzi. Na Zachodzie ochrona własnego rynku, a w ten sposób wspieranie rodzimych podmiotów, odgrywa istotną rolę. My byliśmy w tym względzie zbyt liberalni.

Pech chciał, że akurat zbliżało się Euro 2012, więc trzeba było szybko zbudować te autostrady do Warszawy czy Poznania.

Terminy to kolejna ważna sprawa. Euro 2012 to jeden z problemów, drugim jest perspektywa unijna, która ma to do siebie, że posiada swój „szczyt”, jak i „dołek”. Raz mamy do wydania kilkanaście miliardów złotych, a innym razem przez opóźnienia nie mamy do wydania ani złotówki. Wpływa to oczywiście na koniunkturę w całej branży budowlanej. W niedalekiej przyszłości czeka nas prawdopodobnie kolejna faza schyłkowa.

O ile już jej nie mamy.

Może jeszcze nie jesteśmy jeszcze w samym dołku, ale można śmiało stwierdzić, że poruszamy się po równi pochyłej. Problem polega na tym, że rząd ogłasza Krajowy Program Budowy Dróg, a istniejące żwirownie, cementownie i tym podobne zakłady, które wcześniej właściwie nie miały pracy, nagle muszą stanąć na wysokości zadania i dostarczać materiał wszystkim, którzy go potrzebują. Nie da się z dnia na dzień zwiększyć mocy przerobowych o 100%.

Ewidentnie zabrakło państwowego menadżera, który przygotowałby te podmioty i dał gwarancję, że faktycznie nastąpi realizacja wszystkich inwestycji i wypłata wszystkich środków. Kiedy przez ostatnie kilka lat podmioty produkcyjne rozbudowały swoją strukturę, nagle pojawiły się problemy z brakiem zamówień. Odbiliśmy się o kiepskie zarządzanie ze strony Ministerstwa Gospodarki, które nie potrafiło umiejętnie przewidywać trendów.

Nie dbamy o interes naszych firm. Pamiętam, jak w jednym z przetargów głównym wymogiem było doświadczenie w wykonaniu imponującej inwestycji w przeciągu ostatnich dwóch lat. Niestety w Polsce w tamtym okresie nie było w ogóle inwestycji o wymaganej w przetargu skali. Tak więc automatycznie z konkursu wypadły wszystkie rodzime firmy chcące startować bez pomocy zagranicznej.

Inne państwa bardziej dbają o swoje interesy.

Na Zachodzie z zasady próbuje się opierać na własnym kapitale, jeśli jest to tylko możliwe. Dla przykładu, jeśli któryś z naszych sąsiadów kupuje tabor kolejowy, poprzedza to badaniem możliwości swoich producentów. Jeśli mogą oni wyprodukować 200 sztuk lokomotyw, a w dotychczasowym portfelu zamówień posiadają 50 sztuk, państwo ogłasza przetarg na 150 nowych pociągów. Dlaczego 150, a nie 300? Bo w drugim przypadku rodzime podmioty przegrałyby już na starcie, a zamówienia zgarnęły firmy zagraniczne. Pamiętam, że gdy PESA wygrała przetarg w Czechach, kilku przedstawicieli czeskich firm wraz z ambasadorem udało się do Bydgoszczy by negocjować, które z elementów można zamówić od firm czeskich. A czy jak kupowaliśmy Pendolino, ktoś pofatygował się, aby zapytać, co polskiego Włosi zamierzają wykorzystać przy produkcji swoich pociągów?

Pewnie nikt.

Kolejną sprawą, która wyraźnie u nas szwankuje, są terminy ogłaszania konkursów, ich rozstrzygania oraz późniejszego oddania do użytku. Może przy budowie autostrad nie jest to tak widoczne, ale przy mniejszych projektach – owszem.

Rok budżetowy kończymy w grudniu. Tymczasem dopiero w marcu tego samego roku wiemy czy otrzymaliśmy środki finansowe z UE. W maju rozpisujemy przetarg, umowa podpisywana jest w lipcu lub sierpniu (w zależności czy są odwołania czy też nie) i przedsiębiorcy zostają raptem trzy lub cztery miesiące na właściwą realizację projektu. Oczywiście firma nie rezygnuje z pracy, tylko wlicza sobie wszystko w cenę. Do końca roku pracuje bardzo szybko, byle skończyć budowę, nie patrząc na jakość jej wykonania. Po oficjalnym odbiorze okazuje się, że wszystko się sypie, a firma realizuje naprawę gwarancyjną. W połowie następnego roku zadanie jest dobrze wykonane. Teoretycznie wszyscy są zadowoleni, jednak  w praktyce wygląda to tak, że przedsiębiorca wliczył sobie w koszty to, że będzie musiał dwa razy robić robotę, więc kosztuje nas to 50% więcej. A ponadto drogi są dwukrotnie zamykane.

Może więc warto uczyć się na błędach innych i korzystać z dobrych rozwiązań zza granicy?

Owszem brakuje takiego zdrowego „zgapiania” i uczenia się od innych. Minister powinien na bieżąco zlecać badanie procedur przetargowych czy samych obyczajów obowiązujących przy projektach infrastrukturalnych za granicą. Po uzyskaniu informacji i dyskusji na ich temat powinny zapadać decyzje o wyborze najsensowniejszego wariantu i usprawnianiu naszych procedur. Tyle że w tym miejscu znów rozbijamy się o kompetencje naszej kadry urzędniczej. Z drugiej strony – na zmianie przepisów straciłyby zagraniczne przedsiębiorstwa, które przy obecnym stanie prawnym czerpią korzyści. To, co jest dozwolone u nas, często jest niedopuszczalne za granicą. Zawsze przypomina mi się tutaj historia stoczni, które u nas upadły, a we Francji czy Niemczech, mimo podobnych problemów, udało się uratować. Pojawia się więc pytanie, na ile wynikało to z nieudolności naszego aparatu państwowego, a na ile z innych czynników zewnętrznych czy działań lobbystycznych. Podobnie może być przy budowie autostrad.

Od czego należy w takim razie zacząć zmiany w naszych procedurach inwestycyjnych?

Przede wszystkim od zmiany myślenia. Należy patrzeć na cel, a nie przerzucać się nieustannie szufladami i papierkami. Do tego potrzeba jednak ministra, który miałby wsparcie polityczne z góry i być może odpowiednią osłonę medialną, bo przy masowych zwolnieniach kilkuset urzędników na pewno pojawiłyby się wielkie protesty. Zarówno ministrowie, jak i wiceministrowie musieliby mieć bardzo „otwarte” głowy, aby nie myśleć rutynowo, zgodnie z zasadą „jest dobrze tak, jak jest”.

A do tego przydałaby się poprawa naszego systemu sądownictwa – nie tylko dla budowy dróg. Szybkie rozpatrywanie skarg i protestów przetargowych, szybkie procedury upadłościowe (gdy ktoś nie płaci podwykonawcom) znacząco poprawiłyby sytuację drogownictwa.

Wracając do specyfiki drogowej, zmiany myślenia powinny skutkować wieloma działaniami.  Potrzeba przywrócenia sensownej hierarchii dróg. Potrzeba wytycznych projektowania uwzględniających problemy powszechne w terenach już zabudowanych. Potrzeba minimalizacji uciążliwości dla mieszkańców i kierowców; szukania rozwiązań ograniczających negatywne oddziaływanie budowy – np. dlaczego pale na obwodnicę Gniezna transportowane są z Kutna samochodami, a nie lepiej dostosowaną do tego celu koleją? Wreszcie potrzeba też dbałości o rynek lokalny, o lokalne firmy, a także dopasowania wymogów przetargowych do pożądanych efektów inwestycji.

Mamy wiele do zrobienia.

Podziel się artykułem:

Maciej Dulak
Członek redakcji jagielloński24 zainteresowany transportem. Kiedyś przewodniczący Koła Naukowego Transportu PK.
Jeremi Rychlewski
Doktor budownictwa kolejowego i starszy wykładowca na Politechnice Poznańskiej. Ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. transportu.

Napisaliśmy już 1782 tekstów

Robimy to dla Ciebie, zupełnie za darmo. Nie blokujemy treści, nie zakrywamy portalu banerami. Sami tego nie lubimy. Zamiast sprzedawać Twoje kliknięcia, stawiamy sprawę jasno: Potrzebujemy Twojego wsparcia, by utrzymać portal. Liczymy na Ciebie.

INNA KWOTA

Scenariusz pokazuje dobrych Polaków na tle złych Niemców? Plus 3 punkty.

W stronę serialu narodowego

W stronę serialu narodowego

Mateusz Mazur

W jednym aspekcie polska kinematografia wciąż stanowi biały punkt na filmowej mapie świata – nie powstają tu prawie żadne duże zagraniczne produkcje.

Dlaczego w Polsce nie nakręcono Jamesa Bonda?

Dlaczego w Polsce nie nakręcono Jamesa Bonda?

Mateusz Mazur

Na nasze pytania odpowiadają: Łukasz Jasina, Jakub Majmurek, Sebastian Smoliński, Jakub Socha i Piotr Zaremba.

Spór o kino narodowe

Spór o kino narodowe

Sebastian Smoliński
Następny artykuł:

Pięć opowieści o pokoleniowej zmianie

Pięć opowieści o pokoleniowej zmianie